Banyak faktor-faktor yang mempengaruhi perilaku birokrasi. Menurut Thoha dalam bukunya yang berjudul Birokrasi Indonesia Dalam Era Globalisasi (1995:138), perilaku birokrasi adalah “pada hakekatnya merupakan hasil interaksi birokrasi sebagai kumpulan individu dengan lingkungannya”.
Perilaku birokrasi yang menyimpang lebih tepat dipandang sebagai “patologi birokrasi” atau gejala penyimpangan birokrasi (dysfunction of bureaucracy). Kesulitan yang timbul bahwa secara teoritis tidaklah mudah membedakan dan menetapkan batas antara “perilaku” yang telah membudaya dengan perilaku menyimpang yang berulang-ulang atau berlangsung dalam waktu cukup lama.
Memang terdapat beberapa kekurangan/penyimpangan yang terjadi dalam birokrasi kita. Hal inilah yang menyebabkan citra birokrasi di mata masyarakat manjadi kurang baik.
Siagian dalam bukunya yang berjudul Patologi Birokrasi(1994:98), menyatakan: Ada beberapa prinsip perilaku birokrasi yang mampu memperbaiki citra birokrasi di mata masyarakat:
- Kesopanan: suatu perilaku yang berorientasi bukan pada kekuasaan atau rasa superior, tetapi bertindak sebagai abdi negara.
- Keadilan: suatu perilaku yang tidak membeda-bedakan siapa yang sedang dihadapi.
- Kepedulian: perilaku yang menampakan bahwa aparat peduli apa yang sedang dibutuhkan masyarakat yang akan datang.
- Kedisiplinan: perilaku yang sesuai dengan peraturan yang dijalankan dengan tegas dan ketat.
- Kepekaan: perilaku yang peka terhadap perubahan yang terjadi dalam masyarakat.
- Tanggung jawab: perilaku yang berkaitan erat dalam melaksanakan tugas sebagai implementasi dari pengabdian”.
Dalam kaitanya dengan fenomena perilaku birokrasi maka kedudukan, peran dan fungsinya tidak dapat dipisahkan dari individu selaku aparat (pegawai) yang mempunyai persepsi, nilai, motivasi dan pengetahuan dalam rangka melaksanakan fungsi, tugas dan tangung jawab sosial. Perilaku manusia dalam organsasi sangat menentukan pencapaian hasil yang maksimal dalam rangka unutk mencapai tujuan organisasi.
Dalam bukunya yang berjudul Perspektif Perilaku Birokrasi(1995:29), Thoha menjelaskan bahwa: “perilaku manusia adalah fungsi dari interaksi antara individu dengan lingkunganya”. Perilaku seorang individu terbentuk melalui proses interaksi antara individu itu sendiri dengan lingkungannya. Setiap individu mempunyai karakteristik tersendiri, dan karakteristik tersebut akan dibawanya ketika ia memasuki lingkungan tertentu. Karakteristik ini berupa kemampuan, kepercayaan pribadi, kebutuhan, pengalaman dan sebagainya.
Demikian pula halnya dengan organisasi sebagai lingkungan bagi individu mempunyai karakteristik tertentu, yaitu keteraturan yang diwujudkan dalam susunan hierarki, pekerjaan, tugas, wewenang dan tanggung jawab, sistem imbalan dan sistem pengendalian. Jika karakteristik individu (aparat) dan karakteristik organisasi (birokrasi) berinteraksi, maka terbentuklah perilaku individu (aparat) dalam organisasi (birokrasi).